刘松山:也谈“立法宜粗不宜细”

文:刘松山 /  来源:《法制日报》2003年9月18日

长时间以来,在言及我们的立法方略时,人们有一种普遍性的评价,叫“立法宜粗不宜细”。笔者查阅了一些主要领导人的讲话及其他有关文件,未见此语的正式出处。未见正式出处,却成为比较一致的看法,客观上说明,粗放而非细腻是我们立法工作的重要特点,也是影响不少立法工作者特别是有关负责同志很深的观念。

立法宜粗不宜细观念的产生,大致有以下几个原因:一是改革开放之初,有法比没有法好,很多法来不及精雕细刻,即使粗疏一些,也要尽快制定。二是国家大,各方面的发展很不平衡,由上位阶特别是法律对各种情况作出统一规定有实际困难,上位阶法对一些社会关系常常只适宜作出制度性和原则性的规定,而针对具体情况的细化性规定则应当交由下位阶的立法去完成。三是改革中出现的不少社会关系处于变化之中,我们一时还难以认清它们的规律,如果用立法的方式对没有定型的社会关系作出规定,就可能使立法不适应甚至阻碍改革的步伐。四是“文革”期间法制建设受到严重破坏,立法经验不够丰富、理论不够成熟的实际情况,使立法工作带有很大的探索性,而探索性立法的一个重要特点就是注重法的轮廓和方向,难以顾及细节问题。

改革开放之初,以立法宜粗不宜细作为价值取向,在很大程度上是形势的需要,也是限于当时的认识程度。而注重立法的速度和框架,不过分拘泥于立法的细节,客观上也有很多益处,它使我们立法的步子跨得很大,法制建设取得非凡成就,用二十年左右的时间,就初步形成了中国特色社会主义的法律体系,国家和社会生活的各个方面基本有法可依。

但也应当看到,立法宜粗不宜细只是特定历史时期立法工作的权宜之计,而不是科学的立法思想。因为法的生命力在于精确和细腻。法的条文如果规定得原则和粗放,就会增加其内容的模糊性和不确定性。无论对于执法者或者守法者来说,粗疏的法条都不仅会使他们在理解时感到模棱两可、无所适从,进而失去对运用法解决问题的信心,并极有可能为个别不法分子歪曲法律、徇私枉法留下空间。而在我国多层次的立法体制中,上位阶的法是下位阶法制定的依据,上位阶的法规定得粗放原则,就会增加下位阶机构立法的任务,增加立法成本,增加下位阶机构理解上位阶法的随意性,进而危害法制的统一。

实践中,立法宜粗不宜细的负面作用已经比较突出。这在法律中的体现尤其明显。一些法律条文由于粗放原则,使执法机关及其工作人员和广大公民难以准确地理解它的含义,也给行政机关、地方立法机关以及有关司法机关,留下过于宽大和随意的制定具体规定的空间。现在,法律之下的各个位阶的立法相当繁密,一些司法解释的内容已经完全超越了法律的界限。人们有一种普遍而严重的担忧,就是规范性文件的位阶越低,距离法律的原意可能越远,作用却越大,长此以往,下位阶的规范性文件有架空上位阶的法特别是国家法律的危险。这一问题应当引起高度重视。法律是国家法律体系中最为重要和核心的部分,法律条文如果不能达到最大限度的精确细腻,就必然会导致下位阶立法乃至司法解释的膨胀,进而损害法律的权威,危害法制的统一。

现在,适时地实行由粗放向细腻这一立法观念的转变,十分必要。在社会主义法律体系初步形成后,我们的立法就不仅应当注重速度和数量,更应当注重质量;我们的国家虽然大,情况复杂,但是我们认识国情的能力和程度已经远远超过改革开放之初;经过二十多年的辛勤劳动,我们的法学理论比较成熟,立法经验日趋丰富。这些情况都说明,我们已经有条件、有能力从容地对法进行精雕细刻了。

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